Evaluatie Wet fusietoets: heroverweging fusietoets gewenst

De Wet fusietoets in het onderwijs werkt in de praktijk niet goed uit als het gaat om de menselijke maat, de feitelijke keuzevrijheid op lokaal niveau en bij de aanpak van krimp. Een heroverweging van de wet is daarom gewenst. Dit is één van de conclusies van de evaluatie van de Wet fusietoets. Het evaluatierapport werd op 11 november 2015 met een beleidsreactie naar de Eerste en Tweede Kamer gestuurd. De minister en staatssecretaris van OCW gaan naar aanleiding van het rapport in gesprek met deskundigen, ouders en leerkrachten en andere betrokkenen uit het veld. Eén van de aandachtspunten daarbij is de versterking van de medezeggenschap.

Achtergrond en doel fusietoets

De fusietoets werd per 1 oktober 2011 ingevoerd als reactie op de schaalvergroting in het onderwijs. Doel was:

  • het bevorderen van de menselijke maat;
  • het waarborgen van de keuzevrijheid van leerlingen en hun ouders;
  • het waarborgen van een zorgvuldig fusieproces en draagvlak bij alle belanghebbenden (legitimatie).

Voortaan moest de minister van OCW voor iedere besturen- of scholenfusie toestemming geven, behalve enkele in de wet genoemde uitzonderingen. De Commissie Fusietoets Onderwijs (CFTO) werd daarbij het adviesorgaan voor de staatssecretaris van OCW. Verder werd de fusie-effectrapportage (FER) verplicht. Die moet alle belanghebbenden inzicht geven in de motieven, doelen en effecten van een fusie.

Effecten fusietoets en FER

Hoewel de invoering van de fusietoets met name een reactie was op schaalvergroting in het mbo en het hbo, is de toets feitelijk vooral toegepast in het primair onderwijs en daarnaast in het voortgezet en (voortgezet) speciaal onderwijs. Het funderend onderwijs staat dan ook centraal in de evaluatie. Uit de evaluatie blijkt dat:

  • de Wet fusietoets een preventieve werking heeft gehad op het aantal fusies;
  • in de onderzochte gevallen de fusieprocessen over het algemeen zorgvuldig zijn voorbereid met nauwe betrokkenheid van betrokkenen en de medezeggenschap;
  • de FER wordt gewaardeerd als middel om een goed overzicht te krijgen van de diverse aspecten van het fusieproces, maar in het algemeen niet heeft geleid tot een betere aanpak van fusies;
  • de fusietoets belemmerend werkt bij de aanpak van krimp en niet goed uitwerkt als het gaat om de menselijke maat en de feitelijke keuzevrijheid.

Medezeggenschap

Medezeggenschapsraden hebben afhankelijk van de onderwijssector instemmings- of adviesrecht bij een fusie. In het funderend onderwijs is de medezeggenschap bij fusies geregeld in de Wet medezeggenschap op scholen (Wms). De medezeggenschapsraad (MR) heeft op grond van de Wms instemmingsrecht op een voorgenomen besluit tot fusie, waaronder begrepen de fusie-effectrapportage. De Wet fusietoets blijkt doorgaans te worden ervaren als een aanvulling op wat al in de Wms is geregeld ten aanzien van de bevoegdheden van de MR bij fusies. De Wms speelt vooral een rol bij de legitimatie van fusies.

Het medezeggenschapsproces bij fusies

Het medezeggenschapsproces is in de onderzochte zaken over de gehele linie goed verlopen. Instemming van de MR leidde overigens niet altijd tot een positief advies van de Commissie Fusietoets. In gevallen waarbij een negatief advies werd gegeven, leidde dat tot verbazing en teleurstelling bij de medezeggenschap. Men had het idee dat de Wet fusietoets tot doel had om de positie van de medezeggenschap te versterken en te waarborgen dat de fusie draagvlak heeft.

Tijdens de gevoerde evaluatiegesprekken zijn wel signalen opgevangen dat in andere (niet getoetste) gevallen sprake zou zijn van ondermaatse betrokkenheid van medezeggenschapsorganen en ouders.

Medezeggenschapsgeschillen over fusies

Als de MR in het funderend onderwijs niet instemt met het fusievoorstel of de fusie-effectrapportage kan een geschil worden voorgelegd aan de Landelijke Commissie voor Geschillen WMS (LCG WMS). Deze commissie is ondergebracht bij Onderwijsgeschillen. Uit de jurisprudentie van de Commissie blijkt dat het bevoegd gezag met goede argumenten moet komen inzake kwaliteit of financiën, als de MR niet achter de fusie staat. De geschillencommissie kijkt bij een gebrek aan draagvlak voor een fusie bij de MR, grondig naar de fusiemotieven en de bezwaren bij de MR. In het evaluatierapport wordt verwezen naar de uitspraak van 19 februari 2015 (106275). De geschillencommissie heeft zich meermalen uitgesproken over een fusievoornemen*.

Eindconclusie evaluatie

Al met al is de eindconclusie dat de Wet fusietoets een (te) onduidelijke opbrengst heeft, qua toetsingskader niet eenvormig is en op een aantal punten in de praktijk niet goed uitwerkt. Anders gezegd: in zijn huidige vorm voldoet de fusietoets niet.

Een fundamentele heroverweging van de Wet en beleidsregels fusietoets is daarom volgens het evaluatierapport gewenst. Het rapport bevat daartoe een aantal aanbevelingen. Enkele daarvan hebben betrekking op versterking van de positie van de medezeggenschap:

  • het bestuur neemt in de FER informatie op over eventuele eerdere fusies en de lessen die daaruit te trekken zijn;
  • het bestuur bespreekt de FER in een zo vroeg mogelijk stadium met de MR;
  • het bestuur doet een ‘vooraanmelding’ van een fusievoornemen aan de MR;
  • de CFTO betrekt de MR vaker/intensiever bij de toetsing van fusies.

Hoe nu verder?

Het evaluatierapport is voor minister Bussemaker en staatssecretaris Dekker van OCW aanleiding om samen met het veld te verkennen hoe de fusietoetsregels zodanig kunnen worden aangepast dat onder meer de positie van de medezeggenschap wordt versterkt. Uiterlijk 1 maart 2016 komen de minister en staatssecretaris met de conclusies van deze verkenning.

Downloaden

Eindrapport ‘Evaluatie Wet fusietoets’
Kamerbrief d.d. 11 november 2015 n.a.v. evaluatierapport
Praktijkervaring 2011-2015 van de Commissie Fusietoets Onderwijs en voorstellen voor verbetering

* Uitspraken LCG WMS over fusies

106275 - 15.01
Fusievoorstel afgewezen vanwege belang handhaving enige school in het dorp.

106216 - 14.04
MR heeft vanwege het ontbreken van voldoende financiële, organisatorische en onderwijskundige argumenten in redelijkheid instemming aan het voorgenomen fusiebesluit kunnen onthouden.

105783 - 13.07
Bevoegd gezag heeft onvoldoende invulling gegeven aan zijn verplichting de MR voldoende informatie te verschaffen, zodat de MR in redelijkheid zijn instemming aan het voorgenomen besluit tot fusie heeft kunnen onthouden.

105261 - 12.07
Doordat de MR niet beschikte over deze wettelijk voorgeschreven fusie-effectrapportage heeft hij onvoldoende inzicht kunnen krijgen in de doelen, effecten en gevolgen van het voorgenomen fusiebesluit zodat de MR in redelijkheid tot onthouding van zijn instemming heeft kunnen komen.